湘潭产业园承诺低价工业用地和税收返还，企业落地后政府不认怎么办？

湘潭是老工业基地，园区承接产业转移、引进制造企业的力度很大。洽谈阶段，园区常给企业一套“低成本落地”条件：工业用地按最低价挂牌、定向给你、出让金交完再返还一部分、税收地方留成部分前几年奖励、标准厂房免租。等企业注册、进场、投了设备，可能遇到地块不挂牌、竞价抬高、返还被审计叫停、奖励以财政紧张为由拖延。企业怎么判断这些承诺算不算数、能不能告？

一、工业用地能不能“定向、低价”直接给？

不能。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号，2007年11月1日施行）第四条规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。《中华人民共和国民法典》第三百四十七条也规定，工业等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价方式出让。

园区可以承诺“优先保障用地、把地块纳入年度供地计划、按标准地条件带指标出让”，但不能承诺绕开招拍挂、把地“内定”给某家企业。招商文件里写“定向供地、协议出让、保你拿地”，法律上站不住，最终仍要在公共资源交易平台公开竞价，企业可能竞不到，或竞得价远高于当初说法。

二、土地出让金返还、税收返还，到底有没有效？

《节约集约利用土地规定》（自然资源部令第5号，2019年修正）第二十二条明确，经营性用地应以招拍挂确定土地使用者和价格，各类有偿使用土地供应不得低于国家规定的用地最低价标准，禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。因此“先按招拍挂价交地价款、再由财政返还一部分”的安排，本质是变相减免地价款，属于明令禁止，遇到审计、财政清理被叫停，企业很难要求强制兑现。

税收方面，税收的开征、停征、减税、退税都要依法定权限，地方政府无权擅自承诺减免应征税款或直接返还。合法的做法，是在法定权限内通过产业扶持资金、设备购置补贴、研发和人才奖励、规范的财政奖补等方式兑现优惠，且要有政府或部门正式印发的政策文件、写进正式协议。这类不直接挂钩土地出让金、不越权减免税的合规政策，企业可以依法主张。

三、已经签了协议，政府不兑现，企业有什么底气？

《优化营商环境条例》（国务院令第722号，2020年1月1日施行）第三十一条规定，地方各级政府及其有关部门应当履行向市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同，不得以行政区划调整、政府换届、机构或职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约；因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的，应当依法定权限和程序进行，并依法补偿市场主体因此受到的损失。第三十二条还规定，国家机关、事业单位不得违约拖欠市场主体的货物、工程、服务等账款。

民事层面，《民法典》第五百零九条要求全面履行、诚信履约；第五百七十七条规定不履行或履行不符合约定的，应承担继续履行、采取补救措施或赔偿损失等违约责任；第五百八十四条明确赔偿额包括合同履行后可获得的利益。企业与政府、园区管委会签订的投资协议、入园协议通常被认定为行政协议，可依《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项，就行政机关不依法履行、未按约定履行协议提起行政诉讼；已经合法取得的许可、优惠资格因政策调整被撤回或变更的，还可依《行政许可法》第八条主张信赖保护补偿。

四、地块一直不挂牌、供不出来，怎么办？

先固定证据、书面催告：向园区管委会和自然资源部门发函，要求说明地块是否纳入年度国有建设用地供应计划、是否完成征地拆迁和“标准地”区域评估、何时挂牌。把招商手册、推介材料、会议纪要、投资协议、补充协议、往来函件、聊天记录、注册和投入凭证留齐。

政府无正当理由长期不供地、不履行协议的，属于不履行行政协议或行政允诺，企业可在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，请求继续履行、采取补救措施，确实无法继续履行的请求赔偿损失。行政诉讼起诉期限不同于民事诉讼时效，要结合协议和答复时间判断，别拖过期。

五、落地前怎么防止供地和优惠落空？

一是查地块，确认拟用地块纳入年度供地计划、符合国土空间规划和园区产业定位，具备标准地出让条件；二是落纸面，把供地时间、面积、用途、容积率、交付标准、出让方式、违约责任和赔偿写进盖章的正式协议；三是核优惠，对土地出让金返还、税收返还要求提供现行有效政策文件，警惕变相减免地价款、越权减免税；四是控节奏，尽量“地落袋、再重投”，未取得土地前控制前期投入。业务范围可参考招商引资与政企纠纷，相关案例见湖南案例，更多问题见圣运资讯，也可通过在线咨询联系我们。

写在最后

企业进园区最容易吃亏的，就是把“违法的承诺”当成“必兑的承诺”。工业用地必须公开竞价、变相返还出让金和越权税收减免被叫停，这些承诺本身就难兑现；但合法的政策承诺、盖章的正式协议，政府必须履行，毁约要担责、因公共利益改变要补偿。签约前多做合法性审查、把承诺写进合同，出问题尽早固定证据、在法定期限内主张权利。

常见问题

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